如何划定化工园区周边土地规划安全控制线？

随着化工园区的快速发展、城镇化水平的不断提高，化工园区距离周边居民区、学校、商铺等敏感目标越来越近，区域公共安全面临严峻挑战。为确保化工园区与城市建成区、人口密集区、重要设施之间保持足够的安全防护距离，将园区安全与周边公共安全的相互影响降至最低，2019年，应急管理部印发《化工园区安全风险排查治理导则( 试行)》，并明确提出化工园区周边土地规划安全控制线(以下简称“安全控制线”)划定的目的、原则和方式。对如何合理划定安全控制线，并为化工园区周边土地规划控制提供决策是必须面临和解决的难题。

安全控制线的前世今生

随着我国改革开放的推进和世界化工行业的聚集化发展，从20世纪80年代开始，我国掀起了兴建化工园区的热潮，不少地区形成了由企业自然积聚形成的化工园区，由于化工园区建设和安全管理的标准规范滞后，政府部门对化工园区的安全监管缺少抓手。“化工园区选址应当把安全放在首位，确保化工园区与城市建成区、人口密集区、重要设施之间保持足够的安全防护距离，将园区安全与周边公共安全的相互影响降至最低”的目标很难实现。

应急管理部印发的《化工园区安全风险排查治理导则(试行)》，是化工园区安全风险排查治理的规范性文件，安全控制线的划定作为其中一项重点工作正式提上日程。安全控制线是为进一步降低化工园区危险化学品潜在安全事故(火灾、爆炸、泄漏等)对化工园区外部防护目标的影响，保障化工园区安全发展，用于限制周边土地开发利用的控制线。

安全控制线的划定要求及存在问题

划定安全控制线的相关要求

《化工园区安全风险排查治理导则(试行 )》(以下简称《导则》)中明确要求：“化工园区安全生产管理机构应依据化工园区整体性安全风险评估结果和相关法规标准的要求，划定化工园区周边土地规划安全控制线，并报送化工园区所在地设区的市级和县级地方人民政府规划主管部门、应急管理部门”“化工园区所在地设区的市级和县级地方人民政府规划主管部门应严格控制化工园区周边土地开发利用，土地规划安全控制线范围内的开发建设项目应经过安全风险评估，满足安全风险控制要求”。2022年初发布的《化工园区建设标准和认定管理办法(试行)》也明确要求：“化工园区与城市建成区、人口密集区、重要设施等防护目标之间的外部安全防护距离应满足相关标准要求，并设置周边规划安全控制线”。化工园区安全整治提升“十有两禁”释义中明确了安全控制线划定的目的、原则和方式，对指导安全控制线的划定具有重要指导意义。

安全控制线划定存在的问题

应急管理部2022年指导服务的61个化工园区中，有13个化工园区未划定安全控制线，占比约21%；划定不合理或未按照相关程序报送相关部门的化工园区27个，占比约44%，安全控制线划定过程中仍存在不少问题。

1.划定原则理解上存在争议

化工园区安全整治提升“十有两禁”释义中明确要求：安全控制线应从化工园区规划用地边界线外侧划定，对开发区、高新区、工业区内的化工区块、“一园多片”“多区多片”等情况，应从化工区块(片区)规划用地边界线外侧划定。化工园区应对园区内现有、在建、拟建项目进行整体性安全风险评估，综合考虑以下原则后划定安全控制线：不小于相关标准规范规定的安全间距；不小于园区现有、在建项目3×10-7/年个人风险等值线的范围；综合考虑相关重大事故后果影响范围。

由于负责划定安全控制线的单位(人员) 对划定原则的理解存在偏差，对不小于园区现有、在建项目3×10-7/年个人风险等值线的范围、综合考虑相关重大事故后果影响范围和缓冲带设置的理解上存在疑问。

一是个人风险标准适用范围存在争议。2014年5月发布的《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准(试行)》中规定了在役装置和自标准发布之日起新建项目的个人可接受风险标准，在一些成熟的专业化工园区内，2014年5月之前入驻的企业如果也参照3×10-7/年个人风险等值线的范围来划定安全控制线，安全控制线范围内可能存在一些高敏感防护目标、重要防护目标和一般防护目标的一类防护目标，涉及大量居民搬迁，操作难度极大。

二是重大事故后果的计算依据不具体。对重大事故后果参考计算的死亡范围、特定场景下的事故后果或最可信事件事故范围上比较茫然，有的化工园区在划定安全控制线的过程中没有考虑重大事故后果，有的化工园区则以最严重事故后果作为参考依据。

三是对安全控制线和缓冲带设置之间的关系搞不清楚。《危险化学品生产、储存装置个人可接受风险标准和社会可接受风险标准(试行)》解读中明确要求：“将危险化学品生产、储存装置(以下简称“危化装置”)在发生火灾、爆炸、有毒气体泄漏时，为避免事故造成重大人员伤亡和财产损失而设定的缓冲距离作为外部安全防护距离。”我国化工园区的形成有其历史原因，相当一部分化工园区是企业自然积聚形成，部分化工园区是“园中园”或“一园多片区”，化工园区周边环境复杂，根本不具备设置缓冲带的条件，即便是专业化工园区，由于缺少相应的规划，先天存在缺陷，设置缓冲带的难度极大。

2.划定成果呈现上存在短板

我国化工园区众多，且各省化工园区产业定位、风险特点差异巨大，相当一部分化工园区为划线而划线，缺少以化工园区实际风险作为前提，对化工园区周边环境缺少深入调研，划定过程中缺少相关部门的参与，致使划定的安全控制线缺乏指导意义。

一是划定依据不全面。大部分化工园区在安全控制线的划定过程中，缺少对近期规划建设项目、社会风险可接受程度、周边土地利用及规划现状的考量，划定结果缺少依据。部分化工园区未真正理解控制线的管控要求，认为控制线内均不能有建设项目，同时担心划定的控制线内现存的防护目标都要拆除或搬迁，为了规避此类问题，人为调整定量计算参数，使计算的3×10-7/年个人风险值变小，个人风险值与化工园区实际不符，导致划定的控制线失真。

二是控制线缺少拐点坐标。虽然大部分化工园区都划定了安全控制线，但是安全控制线缺少拐点坐标标注，不利于成果的后期使用。

三是安全控制线的数量缺少支撑。有些省份明确要求化工园区周边规划安全控制线为“四条线”，而该省的化工园区多以精细化工为主，不涉及液化烃、使用量较大的毒性气体、危化品在线量大的化工项目等，固有风险相对较低，化工园区个人风险等值线基本上不超出“四至范围”（东西南北4个方向的边界）。按照“四条线”的划定要求，大部分园区感觉无从下手，“四条线”找不到参照依据，与园区风险大小不匹配，不符合统筹发展与安全的理念。

四是防护目标的判定不清晰。由于对 GB 36894—2018《危险化学品生产装置和储存设施风险基准》中规定的防护目标理解不透彻，对同一种防护目标的划分类别不清楚，从而导致控制线的管控要求说明不准确、可操作性不强，个别化工园区划定的控制线为非闭合曲线或与化工园区四至边界重合。

3.工作系统推进上存在偏差

一是对划定工作重要性认识不到位。多数园区对安全控制线是为进一步降低化工园区危险化学品潜在安全事故(火灾、爆炸、泄漏等)对化工园区外部防护目标的影响、保障化工园区安全发展、用于限制周边土地开发利用的控制线的认识不到位，纯粹为了应付化工园区整治提升过关，为了“有”而划。部分市县级人民政府没有从思想上认识其内涵要义，在具体实施过程中缺乏整体观念，没有将该项工作作为实现区域高质量发展和高水平安全之间良性互动的切入点。

二是工作把关不到位。化工园区安全整治提升“十有两禁”中明确指出安全控制线的划定方式：“化工园区安全监管机构初步划定安全控制线，并报送给负责园区管理的当地人民政府应急管理部门。应急管理部门组织征求相关单位意见后，确定安全控制线，由化工园区报送给当地规划部门，纳入国土空间规划”，不少园区所在地政府部门仅从为支持化工园区整治提升过关角度理解划线工作，征求意见、纳入国土空间规划流于形式，绝大多数负责园区管理的当地人民政府应急管理部门未对安全控制线广泛征求意见，未对控制线划定的科学性、可行性、实用性进行把关。

三是工作协调不到位。《导则》中明确要求：“化工园区安全生产管理机构应依据化工园区整体性安全风险评估结果和相关法规标准的要求，划定化工园区周边土地规划安全控制线，并报送化工园区所在地设区的市级和县级地方人民政府规划主管部门、应急管理部门”，工作中发现，部分市县级人民政府对相关部门在该项工作中的定位不清、责任不明，甚至没有进行过任何工作调度，个别园区将安全控制线上报至规划主管部门时，出现了规划主管部门拒绝接收的现象。

四是公告形式、上报程序不合规。部分化工园区在划定控制线后，用管委会名义发布公告，未真正理解控制线的使用对象，未严格执行安全控制线上报程序。

科学划定安全控制线的建议

完善安全控制线的划定规范

1.补充安全控制线的划定依据

一是在现有划定依据的基础上，将化工园区社会风险可接受程度、周边土地规划使用现状纳入进来。二是明确综合考虑重大事故后果的计算依据，针对涉及液化烃或液氯大型装置等危险较大的园区事故后果应明确参照依据。三是进一步明确安全控制线与缓冲带的关系，对缓冲带设置不做强制性要求，明确说明化工园区缓冲带设置应结合园区本身的风险特点和周边环境等基础条件。

2.明确安全控制线的呈现形式

安全控制线划定的基础是化工园区整体性安全风险评估，全面精准的风险辨识评估是划定安全控制线的先决条件。化工园区开展整体性安全风险评估过程中，应全面辨识园区固有危险源、园区内外防护目标，结合园区产业发展规划考虑园区近期规划建设项目，客观分析评价园区固有风险。

一是综合考虑“五原则”划定合理的土地规划安全控制线，确定规划安全控制线范围的大小。控制线应有拐点坐标、为闭合曲线且不能与园区四至边界重合。

二是不同类型的化工园区，应结合园区风险特点确定控制线距离园区“四至范围”是否等距离，安全控制线的数量应结合园区风险程度大小而定。对于一些固有风险相对较小、个人风险等值线未出“四至范围”的园区可以划定一条线。如果园区规模很小、产业发展方向明确、周边环境复杂没有空地并且园区产业发展方向主要围绕风险相对较小的项目，安全控制线范围就可以适当小一些。

三是园区所在地政府应急管理部门应对安全控制线划定报告广泛征求意见，论证控制线划定结果的科学性、管控要求的可行性和成果落地的实用性，并出具论证意见。

四是明确土地规划安全控制线公示要求，在化工园区周边醒目位置永久性公示土地规划安全控制线标牌，既接受社会监督，也让拟入驻项目有知情权。

3.优化安全控制线的划定主体按照要求，目前安全控制线的划定主要由园区管理机构负责实施，市(区、县)相关部门参与度不高。园区整体性风险评估由园区层面负责完成问题不大，但园区周边环境涉及内容较多且涉及多个行业领域，考虑到安全控制线划定的严谨性，建议将市(区、县)相关部门纳入划定责任主体，全程参与安全控制线的划定，避免出现安全控制线划定走过场、划定结果不被认可和接收，提高成果质量，为安全控制线的应用奠定基础。

加强安全控制线的实际应用

1.坚持集约化开发利用

市(区、县)应将安全控制线纳入国土空间规划，结合安全控制线划定结果和管控要求，在国土空间规划中进一步强化化工园区安全保障水平的目标要求，设置较为明确的规划指标，对化工园区存在的易燃易爆有毒有害等物质在生产过程或者在意外事故发生时可能威胁人身安全的影响范围，应提前评估并实行空间上的隔离和避让，对可能涉及的目标人群进行风险告知，在确保安全的前提下实现化工园区周边土地的集约化开发利用。规划部门在加强信息平台建设过程中，应将安全控制线作为推进和形成国土空间规划“一张底图”基础数据的重要组成部分。

2.坚持长效化机制建设

安全控制线的划定作为化工园区安全整治提升的一项重点工作，是破解化工园区集聚发展和城镇空间扩展难题的重要抓手。市(区、县)应逐步建立健全项目风险评估论证长效机制，必要时制定安全控制线技术审查的管理办法和实施的制度措施。坚持协同统一与系统思维，在“多规合一”的规划体系下，确保安全控制线在国土空间规划中得到有效落实。

3.坚持动态化更新调整

安全控制线并不是“一成不变”的，依据安全控制线划定时考虑的园区近期规划建设项目的时间周期，原则上在园区风险发生重大变化且可能导致安全控制线扩大的情况下，及时更新安全控制线，根据标准界定防护目标的类别，分类提出安全风险控制要求，并及时完成报送。

尽管安全控制线是允许动态调整的，但考虑到空间规划实施的严肃性和可持续性，园区新建项目应严格开展安全风险评估，其事故后果影响范围内不能有居民、不能有多米诺影响效应。应限制或禁止对可能影响安全控制线变大的项目(可能导致周边空间规划重大调整)，对于涉及大量液化烃或有毒气体等重大配套、产值高拟建项目应采取“一事一议”的方式研究决策，并及时更新安全控制线。

加强安全控制线的长效管理

1.强化安全控制线划定的权威地位

将安全控制线划定的原则性规定上升到法律层面，纳入《安全生产法》或即将发布的《危险化学品安全法》。具有立法权的地方政府可以先行先试，将其纳入《安全生产条例》，明确规划、应急等部门的责任和划定程序，把安全控制线作为推进区域产业发展和城镇化不可逾越的红线，使其成为统筹保障区域安全与发展的“一把利剑”。

2.强化安全控制线监督的效能提升

以“能监测、会预警、快处置”为目标，依托应急管理大数据平台，综合利用天空地一体化的立体遥感监测体系，建立安全控制线的监督数据库和信息系统。各省(区、市)可根据实际需求，建立完善本行政区安全控制线监管平台和监督数据库，实现安全控制线数据信息共享。

3.强化安全控制线应用的效果评估

坚持“安全第一、统筹发展、风险导向、公众参与”的划定原则，制定完善安全控制线的划定标准，明确工作流程和责任单位，并定期组织开展安全控制线执行成效评估，加强形式主义问题的监督检查，并鼓励社会公众依法依规参与安全控制线执行的效果监督。